Economia

Situação fiscal positiva dos governos enfrenta futuro incerto

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Governos regionais provavelmente fecharam 2021 com superávit histórico, bem acima do recorde do ano passado, o que deve ajudar o setor público – que inclui estados, municípios, governo central (Segurança Social, Tesouro e Banco Central) e empresas estatais — alcançar um resultado primário positivo ou pelo menos um déficit modesto. Economistas têm dúvidas, porém, sobre o futuro dessa situação fiscal positiva em 2022, em um cenário de normalização das atividades e eleição.

O Santander projeta um superávit de cerca de R$ 90 bilhões para estados e municípios em 2021 (ou 1% do PIB), mas pode ser ainda um pouco mais, segundo o economista Ítalo Franca. “Se você comparar com toda a série, está muito acima”, disse ele.

De acordo com a métrica do Banco Central, que leva em consideração as Necessidades de Financiamento do Setor Público (NFSP), os governos regionais tiveram, nos 12 meses até novembro de 2021, resultado positivo de R$ 104,6 bilhões, ante R$ 37,5 bilhões no mesmo período de 2020. O primeiro ano da pandemia já havia terminado com recorde na série, mas ainda em R$ 39 bilhões, o maior patamar desde os R$ 33 bilhões vistos em 2011.

Para Manoel Pires, economista do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas (Ibre/FGV), o principal impulsionador das contas do Estado no ano passado foi o crescimento da receita. No total, teve um aumento em termos reais de cerca de R$ 80 bilhões, quando se compara o período de janeiro a outubro de 2021 com os mesmos meses de 2019, antes da pandemia.

O resultado primário, pelo mesmo critério, aumentou R$ 70 bilhões, o que parece indicar que a evolução das receitas fez diferença significativa para o superávit. O Sr. Pires baseou seus cálculos em dados do total de estados retirados de relatórios fiscais entregues ao Tesouro, disponíveis até outubro, considerando a diferença entre receitas e despesas primárias.

No processo de forte superávit, havia pelo menos três elementos-chave, segundo Pires. A primeira foi a recuperação da economia após o choque da Covid-19. Foi muito favorável aos estados pelo efeito sobre a composição do PIB, o que aumentou a importância de alguns setores ligados à base do ICMS, principal imposto arrecadado pelos governos estaduais. Um segundo elemento foi a inflação, também fortemente impulsionada por setores em que a arrecadação do ICMS é importante, como combustíveis e energia elétrica.

E também houve contribuições do lado das despesas. “Quando olhamos para as despesas, há dois itens que puxaram muito para baixo. Uma delas foram as despesas com pessoal, devido às restrições de reajustes salariais pelo Projeto de Lei Complementar 173, de 2020, o mesmo que estabeleceu os repasses de recursos extraordinários para o combate à pandemia para estados e municípios”, disse Pires. As despesas correntes também caíram consistentemente, acrescentou.

Fernando Genta — Foto: Silvia Zamboni/Valor

Fernando Genta — Foto: Silvia Zamboni/Valor

“Foi uma tempestade perfeita para as finanças públicas regionais em 2021. A base de receitas dos estados cresceu devido a esse efeito preço, enquanto os gastos ficaram praticamente congelados”, disse Fernando Genta, economista-chefe da XP Asset Management. Além das coleções sobre combustíveis e energia, ele destaca a cadeia industrial. “O preço dos bens industriais subiu muito no ano passado.”

Esses fatores positivos para o fluxo de caixa de estados e municípios, no entanto, tendem a esfriar em 2022, segundo economistas. “Se acreditarmos que haverá desinflação, com a alta Selic [política de juros rara], as receitas tendem a cair, enquanto as despesas e os pagamentos da dívida estão se normalizando”, disse Franca, do Santander.

O Santander projeta um superávit bem mais modesto para os governos regionais em 2022, entre R$ 3 bilhões e R$ 5 bilhões. “Vamos passar de um nível muito alto para algo mais normal”, disse Franca. Em 2019, antes da pandemia, estados e municípios registraram superávit de R$ 15,2 bilhões, ante R$ 3,5 bilhões em 2018, segundo o Banco Central.

Além dos indexadores baseados no Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) e na Selic, que estão em alta, o serviço da dívida das entidades com o governo federal será maior em 2022 porque o que não foi pago em juros e amortizações no ano passado – outra medida federal para ajudar os governos regionais – será incorporada ao saldo da dívida a partir deste ano, lembrou Pires. “É preciso saber se um número relevante de estados terá economia para fazer frente a essa despesa”, disse.

Para ele, parte da receita da arrecadação veio para ficar. “Houve, por vários motivos, reajustes de preços, e parte dessa inflação mais alta vai se manter, mesmo que desacelere este ano”, disse. O que não se sabe, diz Pires, é se os estados vão usar essa parcela permanente dos ganhos de receita para aumentar os gastos.

Se não o fizerem, esse ganho tende a se perpetuar ou, pelo menos, a durar mais. Se decidirem aumentar os gastos, a situação fiscal positiva trazida pela pandemia será eliminada. “A queda na despesa corrente dos estados é muito expressiva, provavelmente porque a pandemia interrompeu alguns serviços públicos e, em um cenário de normalização, essa despesa tende a se recuperar”, disse Pires.

Uma grande incerteza, segundo ele, são as despesas com pessoal, pois se trata de uma decisão administrativa e discricionária. “É preciso verificar como os estados vão tratar os reajustes salariais. A gestão nos últimos anos tem sido mais rígida. Após a crise de 2015, há uma mudança de comportamento. Alguns estados fizeram reformas previdenciárias e administrativas que também estão contribuindo para isso”, disse.

O Sr. Pires acrescentou que, em nível federal, existem regulamentações que tentam fechar brechas na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), com a criação de regimes de recuperação e ajuste fiscal que atuam no controle de gastos com pessoal.

Considerando esses fatores, Pires diz estar “um pouco mais otimista” de que parte da situação fiscal positiva dos governos regionais na pandemia se mantenha. “Acredito que temos um novo sistema que está surgindo e que, eventualmente, pode estar trazendo alguns resultados”, disse.

Para Genta, com a XP Asset, a combinação de recursos na mesa com um ano eleitoral provavelmente estimulará os gastos dos governos regionais este ano. “Vamos ver o investimento público acelerar. É provável que também tenhamos uma onda de reajustes salariais, pois já vemos alguns estados falando sobre isso. Como a inflação fechará 2021 em níveis de dois dígitos, provavelmente também veremos ajustes consideráveis”.

Na sua opinião, os estados não estão mais austeros com a pandemia. “Foi apenas uma imposição legal de não poder gastar, somada a um vento super favorável na arrecadação”, disse.

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